2019年12月26日至27日召开的全国财政工作会议对2020年的财政工作作出了重要部署。这次会议重点提及了积极财政政策提质增效以及结构调整，强调财政优化支出结构，精准发力。2020年新型冠状病毒肺炎疫情爆发，疫情的防控需要财政工作大力支持。习近平总书记在2月23日出席统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议的重要讲话提出“积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度”。

一、宏观调控两“手”联动，精准施策疫情影响下经济波动

疫情爆发之前，中国经济正处于周期性问题与结构性矛盾交织的转型期，经济下行压力加大，面临转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的各种挑战。新冠肺炎疫情的爆发使得原本就有的一系列矛盾变化更加复杂。比较明显的是，受疫情影响，第一季度经济增长速度会明显下降，疫情控制后二三四季度经济恢复，最终也会对2020年全年GDP增速造成重大的影响。供给方面，三个产业中，疫情对二三产业影响较大，预计没有政策干预下的全年自然增长率很低；需求方面，疫情对第一季度消费需求和投资需求都造成了很大的影响。一方面生产要素成本上升，另一方面需求略显不足，疫情爆发加剧了宏观经济的失衡。如果财政不加以干预，2020年经济下行压力进一步加大，GDP增长难以达到预期目标。这种情况下，需要充分发挥宏观调控的两只“手”的重要作用。逆周期调节政策作为熨平经济周期的工具，多次被提及采用。传统的逆周期调节是凯恩斯的需求管理政策。需求管理政策，顾名思义是作用于总需求的政策，包括财政政策手段和货币政策手段。财政工作会议就提到“财政政策、货币政策协同精准发力，加强与就业、消费、投资、产业、区域政策协调配合，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。”我们实行的逆周期调节不仅重视需求调节的量，更重视需求调节的质。一方面，通过刺激总需求，释放市场的活力；另一方面，通过重点突出能给消费者带来更大效用的优质需求，促进产品创新和科技进步。逆周期调节对于疫情影响下中国短期经济波动和总量供需短期失衡具有较好的平抑作用。同时，要适应当今中国特色社会主义市场经济的发展，还要实行以供给侧管理为主的调节政策。具体来说，就是用增量改革促存量调整，调整经济结构。疫情影响使中国经济增速放缓，但中国经济发展长期向好的基本面没有变。中国要实现更可持续、更有活力的长期增长，需要更有生命力的经济结构来达到。这要求我们要以供给侧结构性改革为主线，加大宏观政策逆周期调节力度。疫情影响下的宏观经济的复杂性还要求宏观调控政策一方面要积极扩张，刺激经济的恢复；另一方面还要预防生产要素成本上升导致通货膨胀。宏观调控需要在二者之间找到平衡，从而推动经济平稳发展。

二、积极财政政策提质增效，有序推进疫情影响下经济增长

面对疫情影响下加剧的经济下行压力，政府要实行更加积极的财政政策逆向调节，加大刺激经济增长。疫情当前，要把人民群众的生命安全和身体健康放在首位，不能因为经费问题延误治疗和防疫。实行更加积极的财政政策，有利于更好地应对经济下行压力，在今年疫情的特殊情况下更是有利于打赢疫情防控的阻击战。积极财政政策可以从财政收支的角度概括为两个方面，增加支出和减税降费，具体政策工具包括转移支付、税收、政府购买和发行公债等。

针对疫情而出台的财税政策包括，对确诊患者的治疗费用进行财政支持，对参加疫情防控工作的一线医疗卫生人员给予定额临时性工作补助，对医院购置收储疫情防控物资给予财政支持，以及救助困难家庭等。截至3月4日，各级财政共安排疫情防控资金1104.8亿元，已使用714.3亿元，后续还有390.5亿元可投入使用。另外，短期内由于前期减税降费和疫情影响，针对一些地方财政收支平衡压力加大的情况，财政部将通过加大转移支付力度、鼓励地方统筹使用结转结余资金、提高地方财政资金留用比例等措施，提高基层财政保工资、保运转、保基本民生能力。为应对疫情，并推动疫情影响下的复工复产，相关税收优惠包括，对防控疫情物资的进口免征关税和进口环节增值税、消费税，对参与防疫工作相关人员按照政府规定标准取得的临时性工作补助和奖金免征个人所得税，对单位发放的医疗用品免征个人所得税，对疫情防控重点保障物资的生产和运输提供税收优惠，对困难行业企业2020年度发生的亏损，最长结转年限由5年延长至8年，此外还有捐赠的税收优惠等。另外，针对疫情防控物资的政府采购，采取简化审批程序的措施，以打通物资供应的“绿色通道”。2020年，财政部还提前下达新增地方政府债务限额，并要求地方尽快将专项债券额度按规定落实到具体项目，做好专项债券发行使用工作，尽快形成实物工作量，从而加快形成对经济的有效拉动。

除了近期出台的针对疫情的财税政策，全国财政工作会议对2020年财政政策的要求是 “2020年积极的财政政策要大力提质增效，要更加注重结构调整，从‘质’和‘量’两方面发力”。提质增效，总的来说，就是提高财政政策的精准性，增强财政政策切实解决实际问题的能力。强调财政资金优化资源配置效率，并且一分不少地花在应该花的地方，没有浪费现象。结构调整，在于优化资金使用的结构和方式，也就是在资金使用时强调重点方向。在当前疫情新的形势下，积极财政政策的实行不再是普遍地在所有可投放的项目上铺开，而是找准切入口，抓住重点、难点、关键点，在关键领域精准发力，使得财政资金能够发挥出最大的效益。财政政策精准发力，重点投放，会对经济的发展，对预期设立的目标达成最大限度的推进作用，经济不仅在“量”上实现增长，尤其在“质”上也有稳定的提升，从而实现健康、可持续地增长。

三、明确财政支出优先方向，加大疫情影响下结构调整

目前，我国财政收支的状况是财政收入增速放缓，财政支出增速加快。根据国家统计局网站数据，2019年财政收入增速3.8%，2018年是6.2%，下降了2.4个百分点，2019年财政支出增速8.1%，2018年是8.7 %。财政收入不仅绝对增速小于财政支出，从这两年数据看，差距还在增加。这一差距体现了积极财政政策的力度，同时在收支不平衡的情况下，更要明确财政支出优先方向，加大结构调整力度。

优化财政支出结构，要进行结构调整，有保有压。全国财政工作会议提到“进一步明确财政支出优先方向，加大结构调整力度。一般性支出要大力压减，不必要的项目支出要坚决取消，新增项目支出要从严控制，原则上不开新的支出口子。”2019年，中央部门带头压减一般性支出，严格支出管理，除刚性和重点项目外，其他项目支出平均压减幅度达到10%。对于重点领域和民生支出，不仅不压，还要加大，充分发挥财政资金精准补短板和民生兜底作用。尤其是要打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，推动如期全面建成小康社会，为第二个百年奋斗目标打好基础。

优化财政支出结构，要明晰财政事权和支出责任。收是支的基础，首先收入预算要合理、实事求是，根据疫情和经济下行压力审慎确定收入目标。支出预算不能超出财力进行支出，有多少钱就办多少事。推进和落实分领域财政事权和支出责任划分改革，做到各级政府事权、支出责任和财力相适应。

优化财政支出结构，要注重绩效，提高资金使用效益。要全面实施预算绩效管理，加强绩效运行监控，抓好绩效问题整改。要盘活存量资金，在保证资金安全的前提下，实现资金的保值增值。要提高资金的使用效率，各级财政部门按照各部门的职能调配资金，具体资金使用部门尽量按产出和所消耗财力匹配资金，用最小的投入得到最大的产出。

优化财政支出结构，要过紧日子，厉行节约。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展不平衡不充分矛盾仍然突出，同时，我国面临着增长速度的换挡期、经济结构调整的阵痛期、反危机政策后的消化期“三期”叠加，今年防控疫情的阻击战也需要大量投入。这时更加要求财政要量入为出，过紧日子，持续完善公务支出管理制度体系和标准体系，杜绝铺张浪费，降低行政运行成本。

四、基本结论

讨论到这里，可以得出以下结论：在当前的疫情影响下，经济下行压力进一步加大，积极财政政策需要逆向调节、持续发力。一方面，通过税收优惠政策减轻企业负担，释放市场活力；另一方面，通过增加支出保障疫情防控有序推进和重点领域改革，促进经济结构性调整。增加支出的同时还要明确财政支出优先方向，加大结构调整力度，这需要在几个方向上齐头并进。全国财政工作会议强调政府继续坚持过紧日子，压减一般性支出，同时做到有保有压，该保的地方，财政开支不缩减，而要继续加大。明晰财政事权和支出责任。注重绩效，盘活存量资金，提高资金的使用效率。积极财政政策仍然要持续发力，巩固和拓展减税降费成效，增强财政政策的精准性，把资金用在刀刃上，促进经济结构调整，不仅实现经济“量”的增长，还要实现“质”的提升，以经济长期健康、可持续增长为目标，推动经济高质量发展。

（作者系中央财经大学副校长）