“现在是税改的最好时机”

———中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓访谈

□本报记者 夏英

我国税收制度大约每10年就要经历一次大规模的变革。即将展开的新一轮税改将通过简化程序和降低税率使税收工作更有效。但同时人们也担心，这样的减税计划是否会刺激某些行业的投资更加过热，以及如何处理由此带来的政府税收减少的难题

最近，财政部部长金人庆、副部长楼继伟、国家税务总局局长谢旭人等官员已经在多个不同场合发出税改信号，这意味着中国自1994年税改后又一轮税改的开始。

新一轮税制改革虽还在规划中，但主要内容已大体确定。在十六届三中全会上，中央对税收体制改革提出7个目标：首先是增值税转型，然后是全面调整出口退税、内外资企业所得税合并、加强个人所得税征管，适当扩大消费税征收范围，择机推出物业税改革以及农村税费改革。其中出口退税改革去年已经启动，增值税转型、内外资企业所得税合并、加强个人所得税征管就是今年要特别关注的改革动向。

为此，本报记者专访了中央财经大学财政与公共管理学院副院长、财税经济研究所副所长刘桓。

目前是改革的最好时机

记者：这一轮税改的背景是什么？当下是不是一个好的改革时机？

刘桓：改革的时机是否成熟，与其迫切性是连在一起的。目前，我国税收体制改革的紧迫性主要表现在两个方面：一是目前经济发展已经进入到新的阶段，税收体制必须适应经济的发展，而1994年确立下来的税收体制已经很不适应，主要是政府的行政性干预仍然过多，包括财政补贴、税收优惠、减费等方面的不规范。

二是中国企业目前的整体税赋水平较高，已经不适应国际竞争的要求。1980年代，美国里根政府上台后曾经启动过一次较大规模的减税计划，后面经过老布什、克林顿和布什几届政府都曾实行不同程度的减税政策，20年间美国的企业所得税由46％降到28％。美国这几届政府的减税，都引起了世界上许多国家相应地跟着减税，我们国家的企业所得税也从1980年代“利改税”后的55％下降到33％，但是，中国企业在缴纳企业所得税之前首先要缴纳增值税、营业税等流转税收，这样一来，中国的企业总体税负水平要比美国等经济发达国家高出约20％－30％。这种情况如果长期持续下去的话，将会降低中国企业的国际竞争力。

目前是一个最好时机。市场的供求关系与政府的财政能力都有利于这个改革。从1997年中国顶住亚洲金融危机到现在，世界经济的一个增长亮点就是中国，中国经济增长在过去几年平均在7.5％以上。中国过去的改革已经提供了一个经验，那就是改革一定需要一个买方市场，一定要在经济增长过程中改革，如果在卖方市场下，那肯定要失败的。

记者：减税会刺激经济增长，现在大家已经担心中国经济过热，减税会不会使中国经济热上加热呢？

刘桓：中国经济目前是不是过热，还存在争议。一种看法是中国经济过热了，现在要考虑如何抑制过热；一种是认为中国经济没有过热，只存在局部过热。我比较赞同后一种看法。中国目前的科技水平在提高，产品附加值增长得很快，经济总体在增长，但也面临一些困难，比如开工不足的企业相当多，下岗的人还不少，几亿农民的收入还不高，因此经济如何继续保持活力应该成为政策的主要导向。

记者：另一个问题是，目前存不存在这样的一个减税空间？财政赤字不小，用钱的地方已经很多，会不会给财政带来很大压力？

刘桓：是不是应该减税，这里的确存在一个很大争议。2001年、2002年我国连续两年财政赤字突破3000亿元，2003年也差不多，引起各方面的关注，但我们知道，收入不足与支出过大都会给财政造成压力。

从1994年到1999年的数据来看，每年税收增长都在1000多亿元，进入21世纪后，税收年增长更在2000亿元以上，年增幅在18％－20％之间，而同期GDP增长在7％－8％之间，税收增幅差不多是经济增长的两倍。从这个角度看，财政收入应该是比较充足的，关键要看支出是不是过大，不能仅仅因为赤字过大，就认为不能减税。解决赤字问题，核心在于提高财政支出的效率，而不是一味在收入多寡上做文章。

另外，还存在一个有增有减的问题，一方面，增值税改革、企业所得税改革等可能会使税收受到一定的影响，但另一方面可以通过开辟其他税源增加税收。

增值税：生产型转为消费型

记者：为什么我们要对增值税进行改革？现行的增值税有哪些方面要作调整？

刘桓：这个问题要从我们国家目前实行的增值税类型说起。增值税主要有3种类型，即生产型、收入型和消费型。生产型增值税是政府不允许扣除购入固定资产中所含的税款，消费型是允许一次性全部扣除固定资产中所含税款，收入型则是允许分批分次扣除税款。

显然消费型增值税对企业好，对政府的财政则有减收的压力，而生产型是反过来，对政府好，对企业来说就不利于买进设备，进行更新改造。世界上多数国家实行消费型增值税，少数实行收入型，我们国家实行生产型。这不是当时决策者决策疏忽，或者他们的水平、视野有限，而是与1993、1994年我国当时的经济环境有关。1990年代初期，国内物资供应十分紧张，通货膨胀严重，如果不对投资加以限制，很可能会出现企业盲目投资、囤积物资和设备，这会倒过来使通货膨胀更趋严重。选择生产型增值税，正是体现了国家限制投资的政策取向。

但是，1997年后出现的新问题是需求不足，通货紧缩，政府的目标就转为启动经济，拉动消费和投资。这里头又有一个问题，政府通过积极的财政政策来扩大内需，拉动投资，政府的投资不断增长，财政支出不断增加，同时，对投资征重税，民间投资没有相应增长，反过来又使政府投资被迫增加。

在这样的大背景下，我们要对现行的增值税进行改革，首要的一点就是要转型，目前达成的共识是要从生产型转为消费型，要促成政府主导型的投资向企业主导型的民间投资的转变。

另一个改革的方向，是考虑扩大增值税的征收范围。目前我们的增值税征收不是全链条的，并没有覆盖农业、采掘、加工、批发、零售的全部环节，往前甩掉了农业这个环节，往后甩掉了建筑安装业和交通运输业这两个环节。整个链条断了几处，造成很大问题，比如假票、虚开发票就有了空子可钻。去年，河南许昌爆出的虚开十多亿运输发票的大案就是个典型。

现在比较一致的意见是，至少若干年内，农业还不能纳入增值税征收范围，但对建筑业和交通运输业已经形成比较一致的看法，下一步会纳入征收范围。

记者：我们注意到，增值税转型将在东北三省先行一步，并且限定在石油化工、冶金、造船、汽车和高科技等8个领域，东北试点成熟后，才在全国推广。这是不是意味着国家对推行增值税转型依然非常谨慎，增值税改革的难点在哪里？

刘桓：增值税转型将减少约500亿－800亿元的财政收入，这会在短时间内给财政造成很大压力，必须充分估量这方面的影响；第二点是，目前经济已经出现过热苗头，增值税转型带来的直接效用是减税，对投资形成直接刺激，因此又必须权衡局部投资会不会热上加热。这两个方面的因素就决定了增值税转型必须是分批分期、先局部地区试点再全国范围推行。

另外必须注意的是，试点是在石油化工、冶金、造船、汽车和高科技等领域先行开展。为什么是这样的一个安排？实行生产型增值税时，受到抑制的是整个要素市场的供应，但是，转型为消费型增值税后，受到鼓励先行启动的却会是科技含量较低的初级要素产品，而科技含量高的产品却会供不应求。如若不对这种状况进行调控，就会很快出现低科技含量的商品消耗掉大量基础原材料，引发原材料价格上涨，同时低科技含量商品供过于求，又容易出现滞销，“滞”和“涨”并存，会给经济平稳发展带来新困难。因此，改革必须是上游企业先转型、高科技企业先转型。

核心是合并后的税率确定

记者：我看到一个说法，内资企业企业所得税实际税率比外资企业高出约一半，作为国民反而受到歧视性待遇，这是两税合一的一个大背景吗？

刘桓：的确如此。按照税法规定，目前企业所得税名义税率都是33％，但是实际税率，二者相差很大，内资企业大概在23％，外资企业大概是10％，相差有一半。二者出现如此之大的悬殊，主要是因为外资企业享受到了更多的优惠措施。

按照WTO的一般规则，对一国税制的基本要求是实行“国民待遇”，不能对外资歧视，但现在的情况恰恰是倒挂了过来。1994年的税制改革，出于吸引外资的考虑，我们承袭了自1980年代以来内外资企业实行不同企业所得税的做法，当时对外资开放的限制还比较多，外资的市场份额还比较小，因此这个矛盾还不是很突出，最近几年，外资开始把国内作为产品的主要销售市场，这个矛盾就比较尖锐起来。

另外，税收是个中性工具，所谓“中性”，就是税收不应该成为影响企业收入差异的因素，从这个角度来说，两税也必须合一。

记者：两税合一的话，税率会统一在什么标准上？

刘桓：合并后税率定在什么标准上，采用原来的33％是否合适，这要考虑多方面的因素。

税收条件的优惠与否，现在已经成为国际竞争的一个比较因素，所以中国的税改要考虑国际环境。在全球一体化的趋势下，资本和劳动力会向税收低的地方走，中国的税收条件不占优势的话，将来会有很大问题，外资会流走，甚至一部分中资也会流走，中国有可能出现“空壳经济”，这是很可怕的，是我们不得不考虑的一个重要因素。

目前外商投资企业在中国14个沿海开放城市的企业所得税税率是24％，美国企业所得税是28％，我认为税率定在25％左右比较合适。

记者：25％的税率，比外商投资企业现在10％左右的实际税率提高了有10个百分点，这会不会打击到外商投资的积极性？

刘桓：这个方面已经确定下来一个基本原则：老企业老办法，新企业新办法。对于新办法实施前投资的企业会沿用旧的税收管理办法，以实现改革的平稳过渡。

记者：两税合一有望在什么时间推行？

刘桓：这个改革应该早于增值税转型，至少是与增值税转型同步，两税合一的影响面广，但改革相对比较简单。

“我要给媒体泼点冷水”

记者：当时个人所得税设计的一个原则是：“调节高收入，缓解个人收入差距悬殊矛盾，以体现多得多征，公平税负的政策。”但现在普遍的看法是，工薪阶层成了个人所得税的最大纳税主体，而“富人”不纳税或纳税很少。下一步，个人所得税改革会怎么走？

刘桓：我要给我们的新闻媒体泼点冷水，税收不是万能的，尤其是在解决社会分配的不公平现象方面，个人所得税并不能解决根本问题。目前个人所得税分11个品目征收，已经考虑得比较全面，问题在于所得税的征收上。工薪阶层的收入集中在工资收入上，一目了然，便于监管，但是多数有钱人的收入呈现多元化的趋势，在目前的条件下，还很难弄清楚他究竟有多少收入。因此，个人所得税下一步改革仍然会集中在征收体制改革上，基本方向是由分类分项征收制、税源扣缴制逐步向综合征收制以及个人自行申报制度过渡。

但是，这个转变，仍然需要相当的基础条件，比如纳税人的纳税意识要增强，必须大力推广个人信用制度、个人身份证号与税号与账号相一致，以及实行真正的存款实名制等等。这个过程的实现目前看还需要相当长的时间。

记者：最近关于物业税的讨论也比较热烈，这个关系到千家万户的税种近期有没可能开征？

刘桓：可以肯定地说，物业税的开征还有一段很长的时间，在各项税制的改革中要排在最后。原因在于，物业税开征还涉及一系列复杂问题，征收范围、税率、纳税人都还不能确定，各方也还没有达成一致的认识。

记者：最后一个问题，我们注意到几乎每10年中国的税收体制就要经历一次大规模变革，那么税制改革的依据是什么？这一轮的税收制度改革与1994年的税收体制改革有什么不同？

刘桓：十年一改，这是一个巧合。1973年的税制改革主要是恢复税收，可以说是奠定我国税收体制雏形，当时的税收体制是与计划经济相适应的；1983、1984两次利改税，与十二大提出的建立中国特色商品经济的要求吻合，把工商税分为产品税、增值税、营业税与盐税，确立了现代税制的一个基本框架；1994年，税制进行大调整，确立分税制，扩大增值税等，此前十四大已经明确提出建立社会主义市场经济，这是与经济发展相适应的一次改革；这一轮税制改革，中国经济环境发生进一步变化，已经从封闭经济走向开放经济，中国面临的挑战是经济全球化，10年前确立的税制就必须进行调整。