2014年2月，我国京津冀等地区出现了覆盖范围超过100万平方公里、持续时间长达一周的重度雾霾天气，北京等地先后启动了空气污染的橙色和黄色预警。可以说，这既是我国改革开放以来城市盲目“摊大饼”式粗放发展累积矛盾的总爆发，也为我国目前正在推进的新型城镇化建设敲响了警钟。同时，随着交通、通信等基础设施水平的不断改进，各项公共管理的可能半径在迅速延伸，这也使京津冀地区协同发展具备了客观物质基础。在这种情况下，国家最高层强调推进京津冀地区协同发展，显得既切中时弊，又高屋建瓴。北京作为国家的首善之区，对于当前我国经济增长模式转变和正确的新型城镇化建设都具有标杆性意义。
设立首都发展财政专项基金，促进京津冀地区协同发展
京津冀地区是我国北方最重要的经济区域，自明一代定都北京就有着 “天子守边”在内的深刻政治内涵。然而，与珠三角、长三角等其他城市群相比较，京津冀地区在近年来的区域经济一体化过程中存在诸多问题。珠三角主要集中在广东一省之内，“内耗”相对较少、协同难度较低；长三角多年来形成了较为雄厚和均衡的产业基础，地区发展一体化水平相对较高。而对于京津冀地区来说，一是包含了“两市一省”，在区域协调发展方面相信各方都有 “心有余而力不足”的苦衷，与其他地区相比较，更需要“协同发展”；二是生态环境相对脆弱、开发强度过大、资源环境约束凸显，在我国三大经济区中显然是自然生态环境最为脆弱的地区。再加上多年开发、人口的长期聚集，生态环境欠账较多；二是城市之间经济差距较大，导致人口向北京地区的过度聚集，超过了北京的承载能力，加大了北京财政的支出压力。北京近年来在区域内对交通执行了“限行”、“限购”以及公共交通的巨额补贴，力图改善城市的公共交通，促进大气质量的根本改观。2013年公共交通财政补贴超过180亿元，占其公共财政支出的比重超过5％。然而，交通的“限行”、“限购”一方面产生了明显的“外溢”效应，北京人在河北等地上牌照的情况突出；三是北京作为全国政治中心和国际交往中心，日常安保、公共服务等公共支出较其他地区明显偏多。
为此，要实现区域经济合作和协调发展，一方面需要中央财政给予专项转移支付，设立首都财政发展专项基金，促进北京市产业、资源向周边地区有效、有序转移。作为首都，北京要当好“带头大哥”，津冀两地也要做好产业承接和产业升级工作，“不做北京的坏邻居”。河北钢铁产能占全国约四分之一，淘汰落后产能的任务非常艰巨，既需要产业政策引导，也需要国家给予包括财政政策在内的阶段性支持，将产业发展、民生就业、环境改善等因素综合考虑。从长远来看，还是要通过三地公共服务均等化来逐渐消除这些“画地为牢”的政策措施。因此，京津冀协同发展，需要阶段性与战略性、短期与中长期综合考虑。既不能以京津冀一体化为由头，将人口户籍的限制一下子全面放开，给“城市病”进一步火上浇油；也不宜固步自封，以“城市病”的存在和治理为借口，在京津冀协同发展的问题上“开倒车”。
另一方面，需要建立首都地区横向财政转移支付机制，为京津冀地区优化城市和产业布局奠定财政体制基础，更好地促进首都地区间协同发展。京津冀三地在产业结构等方面各有优势，互补性很强，区域一体化的发展潜力也很大，需要明确不同地区的功能定位。为此，需在京津冀地区内实行与产业转移地共享税收新机制，“亲兄弟明算账”，发挥好北京人才技术和产业优势，全面推进区域分享税收机制，避免各个地方之间为了税收收入 “各自打着自己的小算盘”，要通过区域间财政体制创新使京津冀各方形成“兄弟齐心，其利断金”的良性协同发展局面。
创新国家首都地区的税收分享机制
加快国家首都地区建设的一个重要方面是加快建立税收分享机制，调动中央——地方政府、中心——周边城市的多方积极性，形成合力。充分利用区位优势，积极向国家争取增加地方对相关税收的分享比例，充实地方财力，保障城市群建设的财政投入。具体包括：
第一，在我国营业税改征增值税过程中，合理提高增值税地方分享比例。北京市财政局《关于北京市2013年预算执行情况和2014年预算草案的报告》显示，受2013年9月1日北京市实施营业税改征增值税改革等多方面因素的影响，2013年北京市增值税为305．6亿元，增长81．4％；而营业税为533．5亿元，同比却下降9．6％。根据现行财政体制安排，增值税为中央与地方共享税，中央分享75％、地方分享25％，营业税则是地方税制的主体税种。尽管《营业税改征增值税试点方案》规定，试点期间中央和地方间的税收收入归属不变，然而作为北京市地方税最大税种的营业税持续下降，势必会对北京财政和地区调控产生直接影响。为此，建议在北京市“营改增”改革试点之后，尽快提高北京市增值税地方分享比例，规范财税运行机制。
第二，2014年2月，我国京津冀等地区出现了覆盖范围超过100万平方公里、持续时间长达一周的重度雾霾天气，建议京津冀地区在已经启动的大气污染防治协作机制基础上，加快推进环境保护费改税，作为地方税种，充实地方财力，强化环境保护。
第三，调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。与“营改增”改革相配合，在对营业税进行增值税“中性化”改造、化解重复课税、促进第三产业发展的同时，借鉴美国“零售税”经验，将消费税由现行的中央税调整为地方税，将征税环节从生产、批发、进口、委托加工等起始环节调整至最终的零售环节，从财政体制上破除各地对于高耗能、高污染、资源性产品等“两高一资”的产业依赖和重复投资，促进产业和资源在京津冀地区的优化配置。
第四，个人所得税是西方欧美发达国家的主体税种，在其税收收入中比重通常超过60％，而我国个人所得税占全部税收收入的比重只有5％。个人所得税作为中央与地方6:4分成的共享税种，在我国特别是北京市具有巨大的发展潜力。十八届三中全会指出，为了更好地发挥个人所得税调节收入分配和筹集财政收入的作用，要逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。京津冀地区地缘相近、人缘相近，有在全国率先实现混合所得税制的有利条件，这将更好地促进人力资源在京津冀地区的合理流动，构建更加公平的税制环境。
第五，经过多年快速发展之后，国内不少地区的房地产市场累积了大量泡沫，建议加快北京市房地产税立法并适时推进改革，促进首都地区财政体制可持续发展，积极防范和化解房地产风险。
2013年12月，北京土地出让金总额达623．37亿元，同比增长31％，达到上年全年土地出让金的三分之一。北京火热的房地产市场背后潜伏着隐忧。一方面，杭州等一些地方房价出现“跳水”现象；另一方面，美国量化宽松政策逐步退出，人民币汇率出现调整，国内资产价格面临下行压力。在北京市房地产市场高歌猛进多年之后更需防范出现“高台跳水”。现行房产税暂行条例制定于1986年，建议在北京市房地产税立法改革过程中，与土地出让金改革相结合，将税基逐步转向更能反映市场现值的公允价值，将居民的多套住房逐渐纳入课税范围，规范税基评估周期。
（作者单位：中央财经大学）
