自主发债是否地方政府唯一选择？如何规避地方发债风险如何？自10地获准自发自还政府债后，关于地方债的讨论愈发激烈。《第一财经日报》连续两日刊发多位专家的观点碰撞，引发关注。

如何约束地方政府预算？中央财经大学财经研究院院长、政府预算研究中心主任王雍君认为，从地方债来看，最简单也是最重要的办法是进行总量控制。

总量控制仍有空间

债务总量主要是控制两部分，一是债务存量，也就是债务总量不能超过GDP的比例，另一个是增量，即当年新增加的债务发行量不能超过的数字。国际上早已有这样的标准，欧盟的总量控制标准为政府债务余额占GDP比重不超过60%。中国这一比例目前大约是40%，所以从总量控制来看还有空间。

近几年财政部已经进行发行额管理，也就是规定每年借多少债，同时还有债务存量(余额)限额制度。

“中央应该在全国范围建立债务比例、债务余额控制制度和增量控制制度。”王雍君说。

这些工作虽然已经展开，但仍不完整，包括没有明确的比例限制。他解释说，“总量控制还应该控制债务总量占GDP上限，作为地方应该有一个参照系。另外，政府债务的口径也需要更完整的定义，至少应把各种形式的政府或有负债包括其中。我们现在有债务限额制度，但没有包括或有负债或担保的限额控制。”

王雍君认为，总量控制永远处在最重要地位，这事关可持续性。中央政府应该明确规定统计口径和债务余额占GDP的比重，以及增量占可支配收入的多少，债务增长率不能超过GDP增长率等，这一系列的规则在国际上已被广泛采用。

所谓总量控制的规则，包括规定政府的负债率和债务率。负债率是指政府最大限度举债的能力；债务率则是偿还债务的能力，债务余额占当年可支配财力或综合财力，后者按国际货币基金组织的标准是90%~150%。按照去年底审计署发布的审计报告，我国目前债务率在110%左右，处在低限。不过，国际标准一般不包括政府承担救助和担保责任的债务，而我国现在三种债务加起来，约占政府综合财力的110%。

“从这个比率来看，我们的口径是很宽的，如果调整到可比口径会更低。但不可比的是，如果债务是地方借的，问题就比较大，因为地方的偿债能力有限，就像穷人和富人都借一个亿，那差别就很大。”王雍君解释说。

增加透明度是基础

就目前已有制度对地方政府预算约束来看，王雍君认为“还不充分”，其中一个突出问题缺乏担保限额制度。“担保已经成为近几年地方政府融资的主要形式之一，有些地方的规模已经超过了平台类贷款，但是这方面还有担保限额制度，可能引发风险。”

他指出，有些是责任清楚的地方政府借债，政府运用财政收入等偿还，还有一些是地方政府担保，有担保合同，地方政府需要承担一个比例的债务，但是不管怎样都需要政府有现金流来偿还，如果偿还不了就得考虑几个选项：一是削减公共服务，二是出售如空置不动产或土地使用权等资产，三是资产通过借新还旧或债务重组。但万不得已，不要削减公共服务，二是不要展期，最好是公布偿债计划，这可以通过现金流来测算。

在预算约束方面，王雍君认为有三个主要方法，第一是规定债务比例，第二是严格执行预算程序，所有地方举债和使用举债资金都应该在预算程序上进行申报，完成对资金使用的申报、批准、审计；第三是明确规定债务资金用途，一般来说，一年期以内的可以用于消费，一年期以上的中长期非资金周转性质的债必须用于投资，而最后一点在今年的预算报告中已有明确表达。

此外，他认为，对地方政府预算约束最基本的一步是增加透明度。地方政府定期公布资产负债表和现金流量表，通过这些旨在强化监管的标准化披露，让市场评估政府发行债券的能力，来判断风险和收益，这是必须的一步。而信用评级则也是市场约束必须要进行的步骤。

“现在对于监管和市场的约束，两步都在走。即便有完善的市场约束，中国这么大，地方政府也需要有财政规则来进行约束。”王雍君说。