2013年秋，中共十八届三中全会在北京举行，并最终审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，拉开了新一轮改革的大幕。一年来公众能感到经济发展思想和发展模式有所调整，反腐败成果有目共睹。在三中全会将近周年之际，凤凰网特邀张木生、黄江南、焦洪昌和王雍君等，以反腐、民主、法治和财政等热点话题为中心，回顾一年来的改革，探讨下一步改革的难点和重点。
中央财经大学财政研究院院长王雍君教授认为财政治理能力是考量国家治理能力的关键维度，以下是王教授的发言实录：
王雍君：各位好。非常高兴有这样的一个机会来讲述我关于新一轮财税改革的一些个人浅见。非常愿意与各位分享！我今天讲座的主题就是：治理导航、顶层设计，新一轮财税改革拉开大幕。我想暂时定这样一个标题吧。
财税改革是中国改革的突破口
各位知道去年11月份十八届三中全会关于全面深化改革的决定，特别提到“财税是国家治理的基础和重要支柱，科学合理的财税体制事关国家的长治久安。”今年，我们又以十八届三中全会的决定为指导，陆续出台的一系列财税改革的蓝图，其中包括6月份中央批准的新一轮财税改革的总体方案，以及8月底全国人大批准的新预算法。首先我想讲一讲我们为什么要推动新一轮财税改革，为什么要有治理的导航，我想首先讲一下背景。
各位知道，30多年前中国启动了一场自上而下的经济改革，这一场伟大的改革改变了中国的国际地位，使中国数以亿计的人脱贫，也改变了世界经济力量的版图。这一场改革一个主要的突破口就是财税改革，当年叫做“放权让利”。我们看到，中国的改革，特别是大规模的改革，财税改革往往就是突破口。那么这一次新一轮的改革有什么特点呢？我想首先讲的就是以国家治理来引领财税改革。
多年来中国的财税改革一直是在管理这种概念框架下进行推动的，但是这一次改革提升到国家治理的高度。管理的改革也是很重要的，但是它的重要性不会高于国家的治理层面的改革。国家治理，说得简单一点，就是一个社会用来解决其难题和挑战的系统方法。我们经常讲国家治理，而良好的治理一般是要遵循四项原则，第一项问责。政府必须明确担负起对人们的责任，特别是财政责任。因为政府花的钱是人民大众的钱，拿人钱财，替人消灾，表达的就是政府的财政责任，这是政府问责制的关键。
第二个原则是透明。要规范、要透明，关键词是透明度。
第三个治理基本原则是增强预见性，也就是要尽量减少自由裁量、行政裁量以及其他形式导致不确定性。
第四项治理的基本原则是加强公民的参与。问责、透明、预见和参与，共同构成了国家治理的四项基本原则。如果我们的改革往这个方向前进，就称为治理导向的改革，这种改革高于管理。财政部这些年以来一直在推动财政精细化管理、规范化管理，也取得很多的成果，但成果依然是有限的，所以新一轮改革把定位定在国家治理层面，可以说是高屋建瓴。按我今天的表达就叫做顶层设计、治理导航。那么我想简单的表达一下，为什么中国要推动新一轮全面深化财税改革？并且把它作为经济的核心组成部分，甚至是突破口？
政府的“公款”管理能力亟需加强
这个背景首先就是在过去20年里面，准确的讲大约从1996年开始，中国五级政府已经摆脱了当年两个比重不断下降，造成的财政紧张局面。说得更简单一点，在高速经济的增长背景下，过去20年里面中国五级政府已经从当年的贫困政府变成了富裕政府。1994年，也就是距今20年前的分税制财政体制改革，那个时候五级政府一年花的钱也就是4千多亿元人民币，20年以后的今天我们的政府四个预算加起来一年开支超过20万亿元人民币，也就是说，政府的财政身价涨了50多倍，现在我们是一个不差钱的政府。但是当一个政府由贫困政府转向富裕政府的时候，不一定是好事，因为国家的治理能力跟政府是否有足够的资源并没有那么大的相关性，有钱并不代表有治理能力。
中国在公款管理这个领域，或者是财政治理这个领域，每年审计署的审计报告披露了很多方面这些案例，各种腐败、寻租、违法违纪案例层出不穷，这些问题根源就是公款管理，说的准确一点，就是我们的财政治理能力跟国际先进水平相比，差距还非常非常大。我在这一点特别强调一下，有钱的政府不一定是有治理能力的政府，“钱”和花好钱的“能力”是两个全然不同的概念。这就是为什么要推动新一轮改革的第一个背景。
第二个背景是传统的治理方法、治理工具效果不怎么太好。我们一直习惯于不断的开会，不断的发文件，甚至用发票的方法去进行国家的管理，政府的治理。我们有时候讲文山会海，有什么事开个会，发个文件，天天开会，天天发文件。然而现代政府的治理非常复杂，会议可以开，文件也可以发，但是最重要的是，如果政府真正有治理能力，它首先必须有良好的预算能力，就是花好公款的能力，这种能力特别取决于财税改革的深度、广度、高度。如果我们不能塑造现代化的财税制度，那么政府就不会有那种统筹规划的能力。治理最简单和最基本的一点，是把政府的政策、纳税人的钱财和公民的意愿进行统筹规划，进行高度的集成，这三个基本的治理要素、资源、政策还有民众的意愿，只有实现高度的集中和统筹，政府才会有足够好的治理能力。但是这个方面我们现在还是差强人意的。
还有一个背景，今天政府做任何事情都要花钱，这和过去不一样。在计划经济时代，政府主要搞指令性计划，靠国家所有权的全面控制、全面的行政管制等等这些传统方法进行治理。这种治理工具和方法虽然比较原始，但不怎么需要花钱。可今天这些老式而陈旧的治理工具，要么已经消失了，要么会产生很多的问题，今天政府的治理中，几乎每个地方都要花钱，而且要花很多的钱。包括中国大陆为了维持稳定要花的钱，维稳费就是一个天文数目。可以这么讲，治理的能力主要就是取决于花好公款的能力。政府如果在花好纳税人钱的方面不能有出色的表现，这个政府实际上缺乏欠缺能力的。
另外，公款的良好管理不仅关系到政府的治理能力还关系到全体人民的核心利益。核心利益不是外围的利益，就是一个核心的利益。今天的政府要干很多的事情，关于经济生活的方方面面。其中政府要做的第一件事情，就是要管理好庞大的公共资源，其中最主要的就是公款。做到这一点，如果没有一套现代的财政制度，肯定是空想，所以中国必须致力于推动现在财政制度的建设。自古以来，一个国家积累的弊病很大程度上都可以通过财政方法解决。唐朝中期，中国有一位伟大的政治家和理财家杨炎，他就讲过：“夫财赋，邦国之大本，生人之喉命，天下理乱轻重皆由焉。是以前代历选重臣主之，犹惧不集，往往覆败，大计一失，则天下动摇。”其实我们可以看到历史上各个朝代，在这个王朝的中期和晚期都会积累很多的问题，如果这些问题没有深刻的财税的改革就不能解决，更不能为未来的复兴奠定一个长期的制度框架，所以中国进行必须进行财政制度的改革，要缩小在这个领域和发达国家的巨大差距。这就是我们的背景。
提高治理能力是财税改革的关键
我下面讲一下第二个问题，我们改革要解决什么问题？改革的目标是什么？改革的目标就是要提高治理能力，为此要解决三个问题。这三个问题十八届三中全会讲得很清楚。
第一，把权力关进制度的笼子。
第二，就是要让发展的成果更多更公平的惠及全体人民。
第三，要合理的发挥政府与市场的边界，让市场在资源配制中发挥决定性的作用。
我们新一轮改革就是为了应对这三个具体问题。这三个具体的问题也是提高治理能力的关键。所以新一轮改革的顶层设计其实就是紧密围绕着这三个最基本的治理问题展开的。这是新一轮改革在去年三中全会决定里面提出的一个明确的战略目标。那么新一轮财税改革改什么？
改革覆盖了财税体制五个主要的板块。我们现在称为财税改革。
税制改革。
第二，财政关系的改革，其中最核心的部分是中央跟地方的财政关系，事权划分，财权划分，转移支付，还有地方债务的管理。
第三，预算制度。
第四，公共财务管理制度。包括政府会计、财务报告、国库、政府的资产和负债的管理。这些改革的内容在新的预算法以及今年政府预算报告中，还有在财税体制改革的总体方案中都陆续表达出来了。但今年的改革，依我个人看，财税体制这些改革并没有全面启动，是即将拉开的大幕，下一步我们朝着这个大幕拉开的方向去实施这些改革。
第五个板块是财政绩效管理，核心是政府购买社会服务。
这五个板块中重点是预算制度。我们在预算制度的建设和运作方面，我们跟发达国家的差距是非常非常大的。好在今年8月份我们出台了新的预算法，新的预算法在朝着建立现代预算制度方面迈进了一步，但是这个步伐不是特别大。
接下来我想重点跟大家表达一下财税体制改革的几个具体问题到底是什么？
新预算法对公开透明和预见性要求更高
首先，新的预算法有哪些进步？
新的预算法的主要进步是，沿着治理这个方向去思考整个预算制度的建设。概括起来，第一，加强了对政府的问责。第二条，强调了预算的公开和透明。第三，增强了预见性。第四部分涉及到了公民参与。也就是说，新的预算法在朝着建立良好治理的四项基本原则迈进了一步，那这个步子不是特别大。说简单一点，加强问责，在预算管理怎么体现的呢？新的《预算法》强调政府的全部收支都要纳入预算；还强调新一届政府财政资金都要纳入国家金库；各届政府都不得向预算征收部门下达征收任务；预算的执行必须严格按照人大批准预算程序进行，没有纳入预算的公共支出不能支出。这些实际上都是朝着加强问责这个方向前进的所采取的法制措施。
新的预算法就透明度也有一些进步。新预算法中特别提到了要建立公开透明的预算制度，预算批准以后20天要向社会公开，财政部门应该在20天以内批复政府预算，各个部门在15天以内批复预算。还提到政府要编制“权责发生制综合财务报告”。
这一点我想特别强调。中国的上市公司早就开始披露标准化的公司财务报告，但是我们的政府跟公司相比，透明度差得太远。一直到今天，我们的政府还没有完整的资产负债表，财政收入费用表，政府现金流量表，还有财政风险表以及政府投资表。这些问题使得我们的政府在透明度方面进步比较缓慢。可以想象，一个公司如果不披露财务报表，利益相互者如何揭露公司的秘密？欺诈行为如何避免？同样的道理我们也要牢记，一个政府必须要定期披露经审计的、标准化的、通俗化的财务报告，好在这一点现在已经在新预算法里面做了规定，它的意义非常重大。新的预算法还在增强预见性方面做了一些规定，特别提到了中央政府的专项转移支付要在人大批准预算以后，90天内下达到省一级。专项转移支付是90天，一般性转移支付是60天，省里面的转移支付是60天，省对下的一般性转移支付是30天。这些具体时间规定使得我们在朝着增强预见性方面前进了一大步。
土地财政审计意义重大
下面我再讲一讲地方债务的管理。地方债务管理最近几年受社会各界高度关注，去年审计署也进行了全面的审计。《新预算法》对政府的债务的管理也有很多的规定，其中有几点我想提示媒体朋友们好好关注一下。
第一条是偿债计划。各个省内如要举债，得有偿债计划。
债务资金只能用于公益性投资项目，不能用于工资发放或者其他进展性支出。
第三，债务管理要建立预警机制，要建立定期评估制度。同时，还有一些其他制度安排，包括出现问题的情况下如何进行救助等。
媒体朋友们可能还会关注“关于土地财政的审计问题”。这里我没有太多的表达，但是我想讲一讲土地审计的意义。
土地财政的审计至少有三个意义，第一，揭示问题。在过去十多年中，中国各级政府，特别是地方政府，大约40%以上的财政收入是依赖于土地的。那么土地的资源本身和土地财政过程中都可能会有各种各样的问题，包括违法、违纪、违规，这些问题到底多严重？问题究竟是哪一些？这显然需要用一个方法来进行揭露、揭示。我想审计就是这样一个比较好的方法。
第二，土地财政的审计有助于深化下一步政府财政关系的改革。目前土地财政的局面是不可持续的，接下来地方政府面临一个很大的问题，未来无地可卖怎么办？这个时候这个问题很快就要浮出水面。通过审计我们可以更好地了解地方政府究竟在多大程度上依赖土地财政，哪些地方依赖？下一步没有这么多地可卖怎么办？审计可以为改善土地财政关系提供信息。
第三，土地财政的审计至少有助于改进土地资源的管理决策。知道土地资源是极为重要的公共资源，牵扯到很多产业，牵扯到中国经济的半壁江山。由此，土地资源应该怎么样进行妥善的管理这一问题，便非常关键。
“地方梦”依赖转移支付制度改革
下面我还想谈谈中国转移支付制度改革。现在这个大思路已经很清楚了，第一是压缩和合并专项转移支付，同时扩大一般性转移支付，在中国，中央政府80%以上的钱都是转移给地方政府的，这个比例在世界上是最高的，而且其规模还在迅速扩大。这笔钱如果用好，地方政府，所谓财力太小的问题才能逐步得到解决。我已提过，中国不差钱，中国的问题是庞大的公款资源没有得到妥善的管理，这其中一个很大的方面就是转移支付。试想，如果我们有一个中国梦，站在地方角度应该叫“地方梦”——如果地方政府在年初的时候就能了解中央或者上级政府每年给他多少转移支付，并且这些转移支付并没有规定的太细，而且基本上也不需要配套，那么他们就可以把这么庞大的资源进行统筹安排和管理，这样地方政府的治理能力就可以得到系统和持续的提升。可是，非常遗憾，我们目前的转移支付体制，特别是专项转移支付体制，基本上都不能满足地方政府这种统筹安排、因地制宜提升治理能力的客观需要。
接下来还有一项重点支出的改革。中国40%以上的公共支出都是被各种部门的法律加以限制的，包括交易法、科技法等等。这些法律具体规定了政府的钱应该怎么花，花多少，财政部还有其他部委提供了一系列严格的考核治标。这就有点武断，有点专断。譬如有一些地方教育支出已经花了很多钱，但是他在医疗方面建设方面不够，然而我们规定每年要“保四”，不断往这里砸钱。也许中国整体教育支出水平不算高，“保四”是必要的。但是每个地方都“保四”就是一刀切，严重脱离实际。这就形成一些冲突的问题，造成了大量的浪费，雪中送炭不足，锦上添花有余。好在新一轮改革也把这些问题纳入了改革的视野。
最后我想说，管理他人钱财是一项沉重的负担，管理公款尤其如此。再跟各位分享一句话，世上最可心的事莫过于花别人的钱；世上最困难的事，莫过于花好别人的钱。花好别人的钱难，政府要花好人民的钱更是难上假难。如果以几千年历史跨度来考量，中国有两条曲线，我把它叫做财政剪刀差。每个王朝拿走人民钱财的能力都是大大的，但是花好钱财的能力往往是小小的。这两条曲线随着时间的推移，像一把张开的剪刀一样差距越来越大。
中国社会面临很多的难题和挑战。诸如收入分配的不公平，环境的灾难，腐败，道德、伦理价值观的沦丧。如果采用系统的方法去解决这一系列问题，这种系统的方法是什么？就是加强财政治理。对公款、对预算、对现在财政制度必须抱有虔诚的敬畏之心。一个国家什么没有管好，首先要把公款管好。一个国家什么都没有建设到位，必须把预算制度建设到位。谢谢各位。
