2014年是我国分税制财政体制改革20周年，回顾过去，展望未来，在充分肯定分税制财政体制历史功绩的基础上，我们需要继续探索深化改革的新路径。本文就如何将地方债管理纳入分税制财政体制架构，实现其管理的制度化、规范化和法制化，做一些分析。

一、现行分税制财政体制下地方债管理的体制缺陷

1994年的分税制财政体制改革，是新中国成立以来具有重要历史意义的财政改革。从总体上讲，这次改革初步建立了适应市场经济发展的财税管理体制。具体表现为：按税种划分中央和地方政府收入，为逐步解决企业与各级政府的依附关系，使企业成为独立市场主体提供了制度保障；初步划分了中央政府与地方政府事权范围，为财政支出安排提供了依据；建立转移支付制度，为规范中央与地方政府财政关系奠定了基础。因此，这次改革在政府财政运行管理规范化、制度化方面，迈出了重要步伐，也为整个国家经济管理体制、行政管理体制改革的推进，做出了重要贡献，是我国财税改革中具有里程碑意义的重大事件。

但1994年的分税制财政体制改革，也是我国经济体制特定阶段的改革，难免具有一定的局限性，改革只解决财税领域当时迫切需要改革的问题，有些改革尚未涉及，或改革时机不成熟。其中，地方政府债务问题就是一例。1994年全国人大通过、1995年起实施的《预算法》明确规定，除国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。因而在现行分税制财政体制中，在收入划分方面，对各级地方政府的举债权没有作出规定。从理论上讲，一级政府、一级财政、一级财权，财权就应包括举债权。在各级地方政府的支出范围划分方面，也没有规定哪些建设项目可以使用债务资金；在转移支付制度设计中，并未考虑保证地方政府还本付息能力因素，等等。当然，我们也不能苛求1994年财税改革毕其功于一役。

如前所述，1994年财税体制改革并未将举债权划分纳入其中，且《预算法》禁止地方政府举借债务。但执行情况并非如此。实际上，地方政府债务早以各种形式存在了。据审计署2011年35号审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额为10.72万亿元。2013年12月30日，国家审计署发布《全国政府性债务审计结果》，公告显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%。从行业债务状况看，截至2013年6月底，全国政府还贷高速公路和取消收费政府还贷二级公路债务余额分别为19422.48亿元和4433.86亿元，债务偿还压力较大。地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34865.24亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。这表明，我国地方政府性债务风险，在整体可控的前提下，局部地方政府债务风险仍在继续蔓延，亟需有效治理。

上述情况表明，我国作为世界上最大的发展中国家，地方政府在偿还能力许可范围内举债进行经济社会建设，具有客观必要性、可行性，仅靠《预算法》禁止地方政府举债是不现实的，与其让地方债在财政体制外隐性发展(是目前我国影子银行活动的重要内容)，增大财政风险，还不如加快修改《预算法》，允许地方政府发债，将其纳入分税制财政体制规范管理。

三、深化财税体制改革，实现地方债管理制度化、规范化和法制化的路径选择

综上所述，我们认为，目前进一步深化分税制财政体制改革，实现地方债管理制度化、规范化和法制化的路径选择主要包括：

(一)完善收入划分制度，明确划分地方政府举债权

除税收收入外，在财政体制中明确划分各级地方政府举债筹集财政收入的权力即举债权。从目前地方政府财政状况来看，允许省级政府、地级市政府发债，是可行的，其债务风险可控。县乡两级政府税源有限，单位行政辖区面积较小，且中西部地区相当部分县乡财政处于“吃饭财政”状态，基本没有偿债能力，因而将发债权直接授予县乡政府是不现实的。但沿海发达地区县乡财政收入状况较好，偿债能力较强，可考虑全国财政收入百强县的一部分县或县级市允许发债。不过，在市场经济条件下，拥有发债权的政府能否成功发债，还要受资金市场供求情况、投资者偏好等市场因素的制约。同时，运用负债率、债务率等指标，建立地方政府债务预警制度，当某级债务积累达到警戒指标后，就不得发行债券或举借贷款。在现阶段，还需要通过中央财政对地方债务收入总额实行控制。

(二)完善支出制度，明确债务资金支出范围、制定财政支出安排优先次序、建立债务危机处置机制

在财政体制安排中进一步明确规定，地方政府不得举借债务资金用于政府办公经费等经常性支出，债务资金只能用于经济社会建设性支出，特别是城镇基础设施建设项目。在财政体制中规定财政支出安排优先次序，保障到期债务还本付息支出，维护地方各级政府信誉。同时，建立地方政府债务危机处理机制。当有关债务管理指标进入危机状态后，地方财政支出进入自动调整机制，包括压缩一般性财政支出规模、调整财政支出结构、保证到期债务还本付息，以及启动处置政府资产偿还债务等措施。

(三)完善转移支付制度，保证各级政府的债务清偿能力

在中央和地方政府，以及各级地方政府间转移支付制度设计中，除保持各地区财力基本均等外，还可对各级政府债务管理状况实行奖励，鼓励各级地方政府加强债务管理，降低债务风险。同时，对各级政府某些特定的债务资金建设项目，如公共卫生项目、环境保护项目等，给予一定补贴，从而通过转移支付制度，保证各级地方政府债务偿还能力。

因此，通过上述制度安排，使我国地方政府债务管理纳入分税制财政体制范畴，编制全口径债务预算，走上制度化、规范化和法制化道路，防范和化解债务风险，为地方经济社会发展做出更大贡献。

基金项目：本文为教育部人文社会科学研究规划基金项目《地方政府投融资公私合作的监管机制创新研究》【批准号13YJA630101】、北京市哲学社会科学基金项目《北京市公共服务公私合作的价格监管机制创新研究》【批准号13JGB016】、中央财经大学中国财政发展协同创新中心课题的阶段性成果

作者： 中央财经大学财政学院