清除过度财政规制是财税改革最有价值的药方

在我看来，现行财税体制的最大特征和重大软肋可贴切地描述为“三过”：过度僵化、过度碎片化和过度裁量。《决定》为此量身定制了两招：清除过度部门专款规制和过度预算挂钩规制—两类过度财政规制正是窒息、压抑地方与基层活力与潜能之无声杀手。“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”这是《决定》制定的全面深化财税体制改革议程中，最为精彩壮丽的部分；其现实意义与影响之深远，当不亚于转变政府职能、清除过度行政审批与许可之作为。

在经济高速增长的背景下，中国五级政府作为一个整体，早已由当年的贫穷政府变为富裕政府。根据2013年预算安排，仅仅公共（一般）预算、社会保障预算和国有资本经营预算，总的支出规模即超过20万亿元。这些稀缺资源，本应通过法定预算程序，基于国家战略重点和政策优先性，作最适当的配置。如此，预算才能真正成为政府施政之利器，而不仅仅是法定授权和支出控制的工具。但是，《教育法》等诸多部门法律强制规定的各类法定支出、中央有关部委制定的增长考核机制，加上预算过程中起支配性作用的基数法，共同形成了以与GDP和财政收支挂钩为主要特征的预算挂钩规制。

预算挂钩规制愈演愈烈，在全国范围内造成巨大浪费、大面积寻租和腐败的同时，还严重破坏了预算制度优化配置公共财政资源这一核心功能，以至严重变异和矮化为“计算”。无论在中央还是地方，预算越来越僵化，诱发监管部门和支出部门把时间和精力放在“花够了钱吗”、“达标了吗”、“挪用了吗”等事务性工作上；至于是否达成了政府政策目标、支出结果（绩效）是否令人满意，少有过问，尽管这才是最紧要的预算问题和执政问题。

对于地方政府，特别是基层政府而言，部门专款规制也令人困扰不已。在中国，中央集权的本质是碎片化式的部门集权，部门集权的内核是部门直接控制地方事务的决策权和相应的资源，两者都被深沉嵌入部门专款专项转移支付体制。此外，上级部门不断出台一刀切式的、无成本补偿的增支政策（诸如“村村通”、“乡乡通”之类），亦让地方和基层不堪重压。

双重财政规制，部门专款规制和预算挂钩规制，一方面赋予相关部门以过度的自由裁量权，使其有能力借助手中的尚方宝剑过度裁量，将各级地方和基层政府置于其垂直控制之下，使其成为名副其实的财政依附型政府；另一方面导致地方和基层政府在很大程度上丧失了因地制宜、统筹规划地方公共事务的基本条件、自主性和创造性，还制造出大量跑‘部’‘钱’进和财政资金的跑冒滴漏。在双重财政规制的两面重压下，中央和地方间的财政关系日趋变异为一种紧张、对抗而非和谐一致的关系，资源无序争夺的零和游戏取代了分工合作基础上的正和游戏。因此，“上有政策、下有对策”便不足为奇。

毫无疑问，清除过度财政规制—《决定》为全面深化财税改革体制改革开具的最有价值的药方，只是在相应的配套改革到位时才会更加有效，包括改进监管—从监管重点从挪用转向绩效、加强透明度和发展更加有效的公民参与机制。《决定》对此亦有预设，特别是完善人大工作机制：“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”

《决定》并未提及、但事关重大、亟需纳入优先性改革议程的事项，至少四项。首先是国库与现金管理体制改革。央行国库基于相关法律法则、以出纳机关角色行使财政监管之职绝对必要且不可或缺。很少有人看清这一点，在中国，央行国库通过“国库单一账户（TSA）、两个直达”，在实现逐笔、实时、动态监管政府现金流入、流出、余额和银行账户方面，发挥着甚至连人大和审计部门也无可企及的独特作用。然而，主要由于财政部门在未经法定授权的情况下，在各家商业银行滥设各种财政专户处置公款，导致“单一账户、两个直达”这一最理想、最有效、最符合中国国情的体制框架至今无法确立，以至现金余额集中化管理—良好的政府现金管理绝对必要的前提条件—无法实现，纳税人的钱袋子也因此处于十分不安全的状态。两个直达指：财政缴款直达TSA、财政支付直达供应商账户。TSA基础上的两个直达，构成现行相关法律法规所确立的国库经理制—区别于所谓的国库代理制—的基石。不幸的是，这两个概念把很多人搞糊涂了。矫正方法简单有效：支持TSA和两个直达就叫国库经理制；破坏或背离TSA和两个直达就叫代理制。

其次，在“压专款、扩一般”的基础上，一般性转移支付原则上应全部采用公式化分配，以及由中央和省级政府直接测算到县。这一体制的益处多多，包括对均等化目标的促进，很可能比省直管县体制和三级财政的构想有效得多，也更具操作性，技术和成本亦无大碍。

其三，彻底改革部门钱事一体、切块拨款的体制。这一分散财力办小事的体制，既与内部控制的基本原则—不相容岗位分离控制—相悖，又损害财政部门统筹规划支出重点和优先性的能力，而且严重妨碍部门职能转变：将支出部门的兴趣和精力引向要钱、分钱、管钱这类事务工作上，淡化了远为重要的其他职能。恰当的改革思路是：支出部门只管事不管钱。原则上，部门掌管的所有公款应集中于央行国库单一账户（TSA），由财政部门统筹管理；财政资金决不能切块划拨给各部门，必须将切块拨款体制改为微观拨款体制—至少在项级预算科目基础上按进度从TSA直达供应商。在这样的拨款体制下，支出部门看不到钱—也不必看到钱，也没有对下拨款和分钱的权力。拨款的权力应属于财政部门的专有权力，财政部门根据预算安排和相关规定，为支出部门的支出签署支付令。没有支付令，支出部门不得实施任何支出。

在改革部门专款和拨款体制的基础上，支出部门的角色和职责应尽快转向六个方面：制定政策框架、部门规划（如教育和医疗规划）、制定全国最低服务标准、监管标准的实施，制定和执行部门预算，以及必要时为地方政府提供相关帮助—包括技术帮助如信息系统建设。这些措施与《决定》关于转变政府职能的论述完全吻合。如此，支出部门与财政部门之间、中央与地方政府之间，才可望形成健全的关系。

最后，建立以支出周期为逻辑起点的、全面的、真正意义上的政府预算会计的改革，应置于比引入权责发生制更为优先的位置。

结语

财税为治国经邦的大学问。唐朝中期的伟大理财家和政治家杨炎曾云：财税为“邦国之大本、生民之喉命。天下理乱轻重，皆由焉”。一语中的、入木三分。仔细解读《决定》之余，“悠悠万事、财税为大”之悟，突然涌入心头。然而，财税不仅事关重大，亦系于博大精深之思想观念，更触及利益固化之藩篱。要想取得决定性成果，不“冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”，决无可能。其中没有一个来得容易。以此言之，《决定》只是刚刚拉开财税改革大幕，全面深化依然任重道远。