高秦伟：法学博士，中央财经大学法学院教授。兼任中国行政法学研究会理事，美国哥伦比亚大学法学院访问学者、日本山口大学东亚研究科客座教授。

6日召开的国务院常务会议提出 ，建立最严格的食品药品安全监管制度。中央对食品安全的高度重视及其工作部署，给近来深陷“问题食品”苦恼的百姓带来了信心。

为什么我们的食品安全问题总是层出不穷？食品安全与风险规制专家高秦伟教授接受本报专访时称，新组建成立的食药监总局，仍要面对诸多挑战；相关法律的修改，也仅仅只是解决食品安全问题中的一个环节；最新的食品安全犯罪司法解释，仍旧难以给食品安全编织一张严密的法网。他坦言，目前，更重要的是：传统的监管方式需要革新，基于科学的风险评估机制必须齐头并进。

违法企业如老鼠 跟政府玩游戏

FW（法制晚报，下同）：近几日，毒姜、假肉等食品安全事件再次搅动了人们担惊受怕的心情，一张安全放心的餐桌真的就这么难拥有吗？您认为究竟是出什么问题了？

高秦伟：当下，中国的食品领域市场化程度较高，小作坊较多，任何人都可以参与。我们不仅面临着假劣食品的问题，同时还得应对大工业生产和现代风险社会的诸多不确定因素，如转基因食品的未知的副作用。由此可见，现阶段我国的食品安全处于各类问题并存、矛盾交织与风险聚焦的高发阶段。这就对中国政府的监管能力提出了很高的要求。目前，食品安全领域中，出现了政府失灵、市场失灵、社会失灵、公民失灵等多重失灵的现象。

第一，从政府角度来讲，监管理念需要革新，监管者应该思考当传统的监管方式（行政处罚、行政许可、行政检查）失灵之时，是否需要有其他的替代方式？是否需要培育社会力量进行诸如第三方认证、标准制定等任务。出现问题一味加强监管，不计成本，增加了企业的实施成本，效果并不理想。

第二，从市场角度来讲，企业并没有承担起自己应有的社会责任，社会诚信度不高，企业违法成本较低、唯利是图。事实上食品安全是生产出来的，而不是监管出来的。目前违法企业始终将自己视为老鼠，永远在和政府玩游玩。

第三，从社会角度来讲，社会组织特别是消费者组织没有全面发展起来，无法发挥专业的监督作用，此时政府要么被企业所俘获，要么无力应对食品安全事件。

第四，从公民角度来讲，本身没有坚守“道德公民”或者“责任公民”的底线，因此在食品生产上实行“双重标准”，自己吃的不打药。另外，国人不良的饮食习惯也可能是中国食品安全事件频繁发生的重要原因。

以上这些问题要求中国食品安全监管要革新理念，发挥多方面共治的力量来解决问题，要发挥公法、私法的作用，要发挥法律、道德的作用。

解决食品安全 不在于机构合并

FW：您刚才提到了监管问题，我想起了一个公务员考试题：一家前店后厂的面包房，该由谁来管？该题的经典之处在于其反映了食品安全领域里九龙治水式的监管问题。您如何看待我们食品领域中的监管问题？

高秦伟：九龙治水一直以来是中国政府食品安全监管不力的重要原因。新一届政府下大决心，合并组建了新的食药监总局，就是对该问题的一个回应。但这里仍然有几个问题需要解决：

第一，食品安全涉及生活方方面面，此次合并也并不是实现了所有职能的合并，今后仍然面临着食药监总局要与农业部、卫计委、环境保护部等权力交叉与融合的问题。不过也有学者认为解决食品安全问题不在于机构的合并，而且合并的成本偏高，可以考虑加强权力与资金支持。第二，最近食药监总局正在实现内部整合，这需要一个过程，涉及到不同机构的合并、整合，甚至是不同机构文化的融合，我个人认为食品安全监管机构经过十多年的演变，发展到如今的大机构，来之不易，一定要认真完善。第三，关键的问题是协调。在中国这是个老问题，但如果解决不好，仍然会出现问题。

这方面，美国的经验值得借鉴。半个世纪以来美国实务界与学界关于食品安全监管机构合并建议的呼声一直没有中断，但无论是国会还是历任总统均未做出大的举措，并不是这些建议或方案不科学，而在于美国人对政府机构改革的审慎态度，在于对合并成本收益的考量。为了解决职能分散带来的弊端问题，美国联邦各机关之间采取了诸如委托或行政协议的方式来消除弊端。如农业部、FDA、环境保护局等四个行政机关就食品安全监管达成了71份跨部门的合作协议。其中三分之一（24份）的协议主要的目的在于减少职能的重叠、提高效能与有效利用资源。

因此，认真探讨行政合作与协调机制也成为主要课题。我认为食品安全中的行政协调工作机制大体可以包括会议制度、联合办公制度、互相通报制度、委托调查处理制度、相互签署协议或备忘录、交由第三部门处理争端制度与综合绩效考察制度，这些制度均为行政法治的发展提供了讨论的空间。

法网要织 道德诚信之网也要织

FW： 除了监管，我们在食品安全领域里的惩处范围和力度也被诟病？

高秦伟：现在，很多人都认为罚得太低是造成食品安全问题泛滥的主要原因，因此呼吁提高惩处范围、力度与概率。这一点上我基本赞同，但是这并不代表食品安全监管完全要由政府来做，甚至全面扩大食品安全监管的力量，要分析哪些应该由政府来做，如果是政府必须做的，就要做好。

如果不是，可以由社会、市场来做，认证、检验、标准的完善可以弥补政府执法的不足，我国在这方面还有许多改进的空间。比如说标准问题，应该充分发挥市场的作用。

FW： 近日两高出台了食品安全犯罪司法解释，很多人都称，新司法解释为监管食品安全编织了一张严密的法网，您如何评价？

高秦伟：《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》解决了一些问题，延续了加重处罚的趋势，有些最高可判处死刑。但是我认为，食品安全监管涉及更多的还是行政或民事问题，完善食品安全监管工作需多个环节同时发力，实现全社会的共治，说到底还是监管理念的革新。法网要织，道德、诚信的网也要织。

当出现食品安全事件之时，应该强化风险交流，通过充分的信息公开，教育公众，发挥公众的监督作用，实现全社会共治。

FW：据媒体报道，由于此前食品安全行为入罪门槛过高有关，北京市一中院近十年来仅受理了4起食品安全类犯罪，您认为新司法解释能否解决入罪门槛高的问题？

高秦伟：我们知道食品安全事实上涉及到法律与科学之间的关系，国际上通行的监管程序是基于风险评估、风险交流、风险管理三大环节作出来的，其中风险评估至关重要。由于科学投入不足，实验室水平不够，导致法院在量型定罪时难以把握什么是“严重超出标准限量”，而这一问题法官又没有能力解决，一些领域如进口食品的安全规制又存在空白，所以可能导致门槛过高的情形。

新的司法解释对相关情形予以明确细化，在一定程度上回应了当前实践中面临的问题。从长远来看，我国还要加强对食品安全评估机构的建设，提高评估水平。

与法制建设有关 更与科学有关

FW：我们知道， 6月1日是食药监总局组建的大限，随着相关工作职能的逐渐理顺，食品安全立法修法是否将成为食药监总局组建后最重要工作？为什么？

高秦伟：应该讲广大民众对食药监总局的组建寄托了很大期望，从最近发生的诸多的食品安全事件来看，也确实如此，民众急切地期望相关工作职能能够逐渐理顺，总局能够打出重拳，惩治食品安全违法与犯罪。但是食品安全立法修法只是总局组建后其中的一项工作，其他可能还包括了以下的内容，而且这些工作应该齐头并进、同时展开。

第一，要树立现代监管理念。食品安全是生产出来的，而不是监管出来的，这已成为共识。基于这一认识，总局应该在监管理念上加以转变，既要实施放松规制，培育市场与社会，又要加强规制，加强对市场与社会的自我规制的后设规制；同时要发挥认证、检验、标准等常见的监管手段，调动全社会的力量。

第二，要调整好科学与法律之间的关系。食品问题与法制建设有关，但更与科学有关，因为目前我们生活于“风险社会”之中，所以必须基于科学、基于风险预防原则作出判断。此时一定要按照国际通行的风险分析的方法来监管食品安全。既不能让科学沦为管理机关的附庸，也不让风险管理者支配风险评估专家的意志。

第三，食品监管要从消费者保护的视野出发，不能头痛医头，脚痛医脚；要从田头到餐桌全程监管，涉及的不仅仅是食品安全法的修改（食品安全标准体制需要进一步修改、建立完善的风险分析机制、建立有效的食品安全信息发布系统等）。

第四，进一步完善地方食品监管体制和培育行业组织，让每个县（市、区）均可以成立食品行业协会，发挥协会规范行业标准，监督、规制与整合带动中小企业的信用。

FW：以您来看，除了食品安全法，其他还有哪些相关的法律法规迫切需要修改？如何修改？

高秦伟：上面说过了，要做到从田头到餐桌全程监管，涉及的不仅仅是食品安全法的修改，可能还包括《环境保护法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》等。要在立法中推广无公害农产品的生产，研究如何降低农药残留值、兽药残留值的标准，在促进农业生产更新换代的同时确保食品的安全性。要提高环境保护的力度，维护人与自然的和谐，促进自然的良性循环。

当然修法也不是一次能够完全解决所有的问题，我的想法是相关机构特别是高等学校科学院所要重视食品安全法等法律的研究，为社会提供相关的人才，从而使相关从业人员越来越专业，提出专业的解决办法，在实践中解决问题，为修法提供素材。