【财新网】（实习记者 王璨）新一轮《证券法》修订正在酝酿之中，中国证监会已经正式委托中国证券法学研究会牵头起草专家意见稿，相关草案目前已经报给中国证监会。5月19日，中国证券法学学研究会会长、中央财经大学法学院院长郭锋在做一个有关《证券法》修改的主题报告时透露前述消息。

郭锋说，目前中国的资本和金融市场存在机构不完善、发展不平衡、市场运行效率较低、国际化程度不高、创新不足、管制过多、监管有效性不高、风险控制机制粗放、投资的权益保护不力等等问题。此次证券法的修订，就是为了解决这些问题，或者为解决这些问题创造条件。

郭锋指出，有两种证券监管理念值得重视：一是将金融创新提高到前所未有的高度；二是将市场自治贯穿于监管改革的具体措施当中。这些理念为修改证券法提供了很好的思想基础和理念基础。

放松管制，鼓励创新

郭锋指出，本次证券法修改的理念核心即为放松管制，鼓励创新。

次贷危机之后，美国加强了管制，认为创新过度。但郭锋认为，中国资本市场的情况与国际金融市场并不完全一致，中国主要的问题是金融创新不足，亟需采取措施鼓励金融创新。他认为，应从四个方面放松管制，鼓励创新。

第一是就金融业的混业经营问题，需要明确金融集团有权经营银行证券保险信托的业务。我国目前已有很多金融集团，但没有金融控股公司法，已经远远落后于现在的实际需要了。

比如自去年年底中信集团重组改制获批以来，集团的上市得到了证券监管部门的支持，但是中信集团整体上市问题在法律上的地位并不清楚，金融法学界证券界对这个问题的认识还不到位。

就证券公司的经营来说，郭锋认为要放开经营范围。证券机构可以为特定人和机构提供存款服务，但要学习商业银行的内控机制。

第二是在监管机制改革方面，应该坚持市场化方向和私法自治，放松市场准入监管，提高监管效率。具体来说有三点：

首先是尊重市场主体的私法自治权，允许设立合伙制证券公司。国外大型券商公司都是合伙制的，国内也没有必要一定要设立成国有控股。应该允许证券分析师个人执业。创业板上市门槛也要降低。

其次是优化自律管理，限制公权力对市场主体的过度干预。也就是要优化中国证券协会、上市公司协会、期货业协会、证券交易所的自律管理功能和机制，中国证监会对上市公司、证券公司、基金公司、交易所的政府监管应该严格限制在法律、行政法规规定的领域，证监会的部门规章不得随意扩大监管权限，反对提前监管和深度介入式监管。

再者是提升监管效率，减少交易成本。应该实现信息披露简明化、集约化，对不同需求的投资者提供不同的信息披露的文本。

第三是在发行审核制度改革方面，重点是改革现行的IPO审核制度。作为妥协的办法，可以把主板的发行审核权交给证监会，把中小板、创业板、国际版的发行审核权交给交易所，但证监会要保留备案的权力。

郭锋说，证监会本来的工作重点应该是监管违法违规，但现在却把大量精力放在IPO和并购重组的审核方面。交给交易所一部分审核权限，有利于提高审核效率，降低交易成本。

此外，他认为应该放松直接融资管制，建立公开发行豁免制，小额公开审核发行豁免制，国债和金融债券的审核发行豁免制等。

第四是要引入风险为本的监管原则。监管部门的监管执法必须是通过降低系统性风险及其危害来维护市场安全，保护投资者权益，适应国际金融监管趋势。

郭峰认为，应明确把风险为本的监管理念原则上升到法律层面。证监会和其他金融监管机构应该加强对具有系统重要性的大型金融机构的审慎性监管，通过改进公司治理机制，提高市场透明度和其他激励性措施来强化市场纪律约束，强化对证券期货衍生品市场的监管，防止过高的风险承担，降低金融传染风险，这是证券监管追求的目标。

应推出功能监管

郭锋还指出，证券法修改的最根本进路是功能监管。

当前我国的证券监管是分业经营、分业监管，即按对象商品和对象金融机构进行的监管。而现在出现了很多跨业经营的新型金融产品，因此要推功能监管。

功能监管的核心是对金融投资业、金融投资商品、金融消费者根据经济实质和金融功能进行监管，只要金融功能相同就适用同一个标准和规则，对同一金融功能的金融消费者适用同一的投资者保护制度。

具体对证券这种金融商品而言，不管是哪些机构发行销售和经营，不论是否冠以证券的名称，只要符合证券的要式性、投资性、风险性特征，就应当纳入证券法统一规则，要么由证券监管机构统一来管，要么由相关金融监管机构按照证券法规定的条件来监管。

郭锋说，功能监管确立以后，有两个问题就容易解决了。一是将金融投资商品写入证券法，丰富传统证券的概念；二是把投资者市场准入制度写入证券法，建立投资者的适当性制度。

投资者的适当性制度要求某些高风险金融产品的参与者必须具有一定的资质，法律法规对特定的投资者实行市场准入制度。金融机构在销售产品时应当将适当的产品销售给适当的投资者，即低风险低收益的销售给老百姓、普通大众，高风险高收益的销售给机构和有实力的购买者。

按照投资者适当性的分类，法律法规要求金融机构在为普通投资者提供服务时，应当遵守更为严格的行为准则，避免普通投资者盲目投资。欧盟、美国、日本法律中都有关于投资者适当性制度的规定。

制定统一的金融商品发行和交易法

郭锋认为，未来没有证券法，只有金融商品发行和交易法。

从美国、日本、韩国等主要金融大国的金融立法的变革来看，建立对资本市场统一调整的一套体系是大势所趋。中国应该参照国外立法模式和经验，结合中国国情，制定一部综合的金融商品发行和交易法，将具有投资性的金融产品（包括证券、投资性的银行理财产品和保险产品、集合投资计划单位、期权、期货等）纳入该法中统一制定规则，对这些金融产品采用统一的注册制，信息披露制度，反欺诈制度和投资者保护制度。

这就要求至少整合现有的证券法、证券投资基金法、期货条例这些跟资本市场直接有关的、能规范投资性证券的法规，对现有的银行法，保险法，信托法可以保留，但要做相应的修改。

郭锋预计，此次证券法修改从列入人大计划到最后完成修改，最快也要两三年。他认为同时应当做好未来五到十年的立法规划，规范金融立法体系。

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