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将原定于8月三审的《社会保险法（草案）》将推迟到明年，对此，曾参加草案意见征求讨论和修订的中央财经大学社会保障研究中心主任、劳动与社会保障系主任褚福灵教授认为，实现保险基金全国统筹是长远目标，但不要一味提倡全国统筹。

社保法制定难度非常大

褚福灵说：“我们必须承认，新法的制定难度非常大，牵涉到方方面面利益关系的调整。在基本定位上，《社会保险法》应坚持防范各类风险。”

褚福灵表示，新中国成立以来，我国的社会保险法制建设取得了较大进展，国务院条例、部门规章、地方法规比较多，作为国家基本法的《社会保险法》还是第一部。从1994年《社会保险法》列入全国人大常委会立法规划以来，《社会保险法》已历经15年时间。目前经济形势的不明朗，以及思想认识不一致，尤其是在一些养老保险制度设计上难以达成共识，影响了这部法律的制定进程。

他认为，在立法原则上，首先要坚持城乡统筹，有效保障。《社会保险法》应该全盘规划，囊括各类劳动者，包括流动人口在内，实行“城乡一盘棋”，呵护全体国民的健康和福祉。同时要坚持防范各类风险，有效化解风险。在操作环节上，一方面要加强基金管理与运用，把相关条款具体化。另一方面要加大监督和执行力度，强化制约机制，实现立法、执法、司法的有效结合。

全国统筹不利于调动地方积极性

褚福灵表示，全国统筹不是目的，它实质上实现了责任上移，淡化了作为下级的地方政府责任。从调动地方各级政府部门的工作积极性来说，全国统筹是有弊端的。

“统筹的形式有多种，我们不要一味提倡全国统筹，我们目前要做的是适度提高统筹层次，实现社会保险的省级统筹和异地转移。不要全部把保险基金上交给中央，中央和地方都要承担相应的责任，这有利于调动各级政府的积极性。同时要完善异地转移机制，实现社会保险卡全国‘一卡通’。”

两种保险制度需要实现有效转接

《社会保险法》在二审过后，社会各界反映最为强烈的是授权国务院另行规定的内容太多，尤其在养老保险章节。例如草案第9条规定，“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老保险的办法由国务院规定。”

褚福灵告诉经济导报记者，目前世界上通行的养老保险模式有两种：一是全民统一模式，再就是国家公职人员和企业职工分开的模式。这两种模式都无可非议，各有其特色。

目前我们国家的基本状况是，公务员和企事业单位工作人员养老金差距较大，引起了社会强烈质疑。“在立法和执法实践中，合理地把握差距的度是非常重要的。”褚福灵表示，由于工作的复杂程度不一样，劳动的性质和对社会的贡献不同，获得的保障程度不一样也是可以理解的。社会保险作为政府的二次分配手段，公平应该放在第一位。但公平不是平均，社保待遇作为一种福利也应该是有区别的。但养老金待遇差距不应该拉大，差距过大不利于社会稳定。

实现养老金全民统一是远期目标，但从近期看来还应该是两个制度。《社会保险法（草案）》在以后的修订中需要设计这样一个制度接口，借助于这种接口可以实现两种制度的顺利转接。褚福灵认 为，应当尽快建立起覆盖城乡居民的最低生活保障制度，因为城乡贫困居民对此项保障有紧迫的需求。

褚福灵说，统筹城乡包括5个方面：一是覆盖城乡。社会保障体系应当由覆盖城镇居民到覆盖乡村居民，建立起覆盖城乡全体居民的社会保障体系。二是有效接转。社会保障关系由乡村转到城镇或者由城镇转到乡村都应当能够有效接续，以确保社会保障制度的持续性和有效性。三是资源优化。城乡社会保障资源应当优化配置，将过分分散的社会保障资源适当集中，提高规模效应，以一定的资源投入，实现尽可能大的产出效果。四是架构统一。尽管城乡之间、地区之间的经济发展不平衡，很难建立城乡完全相同的社会保障制度，但城乡社会保障的总体架构应当是明确的和统一的，不能随意更变。五是适度保障。城镇居民和乡村居民都应当得到适度的社会保障，共享经济发展成果。