中央财经大学保险学院院长郝演苏教授、社会保障系主任禇福灵教授谈社会保障体系建设

■对话动机

10月8日在京召开的中央十六届六中全会提出，到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系要基本建立。那么，我国目前社保的基本情况是什么？需要如何改革以及改革的难点何在？就这些问题，本报记者日前专访了中央财经大学保险学院院长郝演苏教授、社会保障系主任禇福灵教授。

本报记者张广明 桂衍民 北京报道

中央财经大学保险学院院长郝演苏教授

中央财经大学社会保障系主任禇福灵教授

农村保障覆盖面低间接拉大城乡收入差距

新京报：中央十六届六中全会提出，到2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。提出这个目标的背景主要有哪些？

禇福灵：就我来看，六中全会关于社会保障这块提出了几大目标，比如充分就业，基本建立覆盖城乡的社会保障体系。这些目标的提出与我国当前的社会保障面比较窄，尤其是对那些弱势群体的保障空白都有很大关系。另外，与当前的收入差距扩大也有很大关系。全会提出了建立和谐社会，而和谐社会的关键是需要化解风险，化解风险的一个重要制度就是社会保障。

郝演苏：中国社科院有个统计，当前我国城乡居民的收入差距是1：3.3，如果考虑到福利、社会保障，则要扩大为五到六倍，差距是相当大的。

新京报：那么，中国目前社保的覆盖面具体有多大的比例？

禇福灵：我国基本的社会保险主要由养老、医疗、工伤、失业以及生育保险这五个险种构成。就目前的覆盖面来看，各个险种之间也有很大的差距，并且由于每个具体的险种在保障制度上也不是统一的，而是分为好几个层次。

以养老为例，社保的养老参保人员为1.5亿人，城镇从业人员按3亿人来算的话，覆盖率大概为50%；医疗的参保人员大概在1.2亿人，覆盖率为40%左右。生育、失业等参保人员大都在1亿人左右，尤其是工伤，参保人员只有七八千万人。上述所说的主要是指城镇的情况。如果考虑到全国的9亿从业人员，参保人数最多的养老保险的覆盖比例则不到20%.再进一步，把这个数字放到全国的13亿人口来算的话，也就10%多一点。

新京报：农村的情况又如何呢？

禇福灵：农村现在主要有两个社保，即养老和合作医疗。农村养老保险也是有制度规定的，按照这个规定，在1993年，民政部门出台了一个农村养老保险规定。但农村养老保险进展非常缓慢，从1993年到2003年，在我印象中人口覆盖也就几千万，而农村的从业人员就有六七亿人。

郝演苏：农村养老保险是有条件的，而不是强制的。不像城镇是有合同，是强制的。有条件的，不是强制的，就没有约束啊，这几千万与几亿农民的基数相比显得太少了。

扩大社保覆盖面难在灵活就业人口增多

新京报：要实现2020年的目标，必然要扩大覆盖面，困难主要有哪些？

禇福灵：就城镇这块，现在的灵活就业人口越来越多。在2.5亿至3亿的城镇职工中，属于正规就业的人员已经由以前的1.5亿人下降到现在的1.1亿人。一般而言，正规就业人员收入比较稳定，而非正规的或者是所谓的灵活就业人口，收入不太稳定，可能今天在这干，明天又在那干。如何把这些人纳入到社保体系是难题之一。

另外的一个难点就是农村保障这块。先说农村养老保险，实行的是积累制，没有共济金。城镇的养老保险有共济金，也就是统筹基金。这是两个完全不同的模式，一个是完全的积累制，另外的一个是统筹与个人账户结合。有一些地区也在搞农村社会养老试点，但因为实行的是积累制，完全靠个人缴费，最后农民能够领到的钱非常的少。有一个试点地区，参保人员只能领到两块钱，结果搞的很不成功。

再谈一下农村合作医疗。其实，合作医疗的历史是很早的了。新中国成立以后的一段时间，覆盖面很高，多少都有保障，还被评为世界卫生医疗的典范。后来的医疗改革就忽略乡村了，城市的医疗体制改革是在1998年，开始建立城镇职工医疗保险制度。但是农村没有再提，财政投入欠缺。保障的对象应该是弱势群体，而弱势群体重点在农村，但现在农村恰恰变成了改革的空白地带。

养老保险应实行全国统筹

新京报：那么该如何解决扩大社保覆盖面这一难题？

禇福灵：不太稳定的人群是个难点，可以说世界各国都存在这个问题。几天前德国的一个专家，在中德医疗保障体制改革座谈会上，也讲到就业多元化和灵活化的问题。由于这类人员工作单位不稳定，应当建立起适应他们特点的社保制度。该类人员的社会保障制度应该与职工保险有区别，以养老保险为例，我的想法是，采取“一卡通”的办法。现在的电子化很发达了，你到哪个单位上班，即便只上1个月时间，就可以通过“养老卡”只上1个月的保险，并且可以走到哪就将这笔养老金带到哪。

郝演苏：这种方式面临的最大问题是，我国是地方统筹，而不是全国统筹。比如从北京到深圳，这个卡就被作废了。跨地区化转面临着巨大的考验，这个涉及地方政府的利益，现在地方政府都不愿意自己辖区内的钱跑到别处，都愿意自己收自己管。相互流动也有矛盾，越贫穷的地方越会往富裕的地方流动，所以穷地方的钱可能会全被带跑了。地方政府利益的协调是个大问题。

禇福灵：建立以个人积累为主的，可携带的，一卡通的保障方式，这需要从制度层面入手。现在个人账户光转个人交纳的，不让你把统筹账户资金拿走。目前这个问题在学术界争议很大，说到底最根本的还是到底是需要保障职工的利益还是地方政府利益的问题。其实，如果打破分灶吃饭的财政利益，统筹基金都成可携带的话，那么好多问题就可以迎刃而解，不用争论。因为不管你是在北京市交的还是哪个地方交的，最后都归到了中央的账户上，你走到哪里就带到哪里，这就是一卡通的保障模式，也是以个人为单元的保障模式。

医疗保障改革应比养老保险改革超前

新京报：除此之外，还有其他需要改革的地方吗？

郝演苏：当前，国家机关事业单位实行的是另外的社保制度，并没有纳入普通职工的保障体系。作为社保的方案设计者，他们并不在这个系统之中。这样在设计方案时，可能是事不关己，高高挂起。国家的政府机关、公务员是否要介入这个系统是至关重要的。应该把所有人的利益都放到一起，国家机关事业单位也应该进入到这个系统。官和民应该在同一个体系下，这样方案设计者的思考点和关切度也就会不一样。事业单位等可以高标准，但一定要在同一个体系之内。

新京报：就你来看，下一步社保的改革动向会是怎样的？

禇福灵：根据中央的精神，离退休制度将逐步纳入城镇企业的养老保险体系之内。国家机关不再实行离退休制度，也要实行缴费制，这个是大势所趋，只是条件成熟不成熟的问题。国家机关事业单位人员都涵盖在职工的范畴。下一步的改革，就是都纳入到保险之中。

除此之外，我还想谈一下医疗保障的问题，发改委等十几个部委都在组织医疗保障的改革。覆盖全民的保障体系，很大一块就是医疗保障。当前，大部分事业单位、国家机关是公费医疗，这种制度不用缴费，报80%左右。按照规定，医疗保险应该包括事业单位国家机关，但基本上并没有推行。宁夏好像正在试点，这意味着国家机关事业单位统统实行城镇医疗保险制度，但是，公务员有补充医疗的规定。还有一个就是保障幅度的不同，他们的保障水平要高，有相应的补充保障。

我认为，医疗应比养老超前，医疗先纳入统一的体系，然后是养老。医疗保障还有一个目标，由劳动者的医疗保障逐步扩展到全民的医疗保障。这是全民保障体系的一个主体，医疗保障改革更加紧迫。

社保基金需由独立机构来监管

新京报：最近关于社保基金运用方面的新闻也很多，目前在这方面是如何规定的？

禇福灵：现有的办法，从模式上来看，是收支两条线，财政专户管理，这主要是针对法定范围以内营运中的社保基金，不包括全国社保基金理事会的基金。总体来说，就是专户储存，财政监管，按说，这个制度设计是比较完善的。大概在1997年以前，是由劳动部门自己管钱和账，并提取管理费，当时有挪用的。后来改革了，劳动部门的管理费由财政专门拨款。社会保险费收多少，就上缴多少，不允许截留及提取管理费。基金投资的政策是只允许存在四大国有银行，不包括其他商业银行，并且只允许买国债和现金存款（补充养老保险基金的投资渠道要宽泛一些）。

新京报：制度上不存在问题，那么问题主要出在哪里？

禇福灵：从制度上看应该是完善的，但在执行上有问题。这主要是监管问题。目前的监管是，第一，财政部门有专人来监管；第二，劳动部门有专门的基金管理处来监管；第三，审计每年都在查账。还有一个是公报，劳动保障部每年都有基金公报，收支都列在上面。地方劳动部门也有公报。但是说到底，都是自己监督自己，这些部门没有独立性。应该有一个独立的、有实权的、有资质的部门来监督。一个基金处的处长自己管理几亿或几十亿的基金，自己都会犯怵。如何去管理也是难题，我想管理也需要好的办法。现在机构之间缺乏制约性，没有明确的规定。

郝演苏：这就是通常所说的既当运动员又当裁判员的关系。应该有一个常设的机构，独立来监管。而劳动部门定位是运作机构。监管与运作应该分开。

新京报：按规定，这部分基金只允许购买国债，虽然安全了，但收益方面也是压力？

禇福灵：保值增值问题与安全性相矛盾，利率也就2点多，尽管法定基金不交利息税。我们的基金分两部分，一是统筹基金，一是个人账户基金。中央要求，要做实个人账户，根据辽宁、吉林、黑龙江的试点，如果做实之后，基金的钱会更多了。初步估计全国每年个人账户基金要积累1500亿元或更多，几年之后就会增到上万亿元。做实之后，这个钱是有的，实实在在的，存在银行或其他的机构，这个基金监管会面临更大的挑战。如何保值增值问题，安全高效问题，会更加严峻。现在有这么一个探索，在个人账户做实之后，基金如何投更是难题。范围需要扩大，不可能只允许买国债了。投向哪些方面，又涉及外部的资本市场完善问题。

储备基金运用试点应该有量化指标

新京报：现在有这么一个提法，减少管理机构和层级，集中管理，这个办法是否可行？

禇福灵：其实这个问题的最好解决办法就是提高基金统筹级别。目前只养老这块，是19个单位省级统筹，医疗还没有。以后大的发展趋势，各个险种都要过渡到省级统筹。统筹级别越高，越利于基金的监管。如果基本养老金能够达到全国统筹，就能解决许多问题。

新京报：我们国家以前对老职工在社保上的欠账很多，如何用好作为储备基金的全国社保基金理事会管理的这部分基金呢？

禇福灵：现在各地都想争取社保基金的试点，一试点，就有钱了，最少的也有几十个亿。但基金试点应该建立一个量化指标，而不能看谁在会上闹的很，就给谁。应该先由地方政府拿钱，地方不够，再动这部分基金。

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社会保障体系

所谓社会保障体系，是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。

社会保险在社会保障体系中居于核心地位，是实现社会保障的基本纲领。一是社会保险的目的是保障被给付者的基本生活需要，属于基本性的社会保障；二是社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者；三是社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失；四是社会保险的资金主要来源于用人单位（雇主）、劳动者（雇员）依法缴费及国家资助和社会募集。

社会救助属于社会保障体系的最低层次，这是社会保障要实现的最低纲领和目标。

社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。它是国家及各种社会群体、举办的各种公共福利设施、发放津贴补助、进行社会服务及兴办集体、福利事业。它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段；社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。

社会优抚安置是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是社会保障的特殊纲领。